例如，《婚姻法解释（二）》第29条第2款就以案件受理时作为溯及力基准时，规定：本解释施行后，人民法院新受理的一审婚姻家庭纠纷案件适用本解释。

参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第316页。[10] 参见《中华人民共和国1954年宪法草案》，载前注[9]，全国人大常委会法制工作委员会宪法室书，第357页。

总之，不应过于强调全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施的政治性质，[56]毋宁更需注重合宪性审查作为规范控制型监督的性质。政治控制型监督可以发挥宪法监督的作用，也可能援引宪法进行说理。对于全国人大常委会而言，解释宪法四个字是规范控制型监督的制度前提与重要特征，因而冗余性难题也不复成立。故本文着重讨论（1）与（4）两种情形，前者可以被称作政治控制型监督，后者可以被称为规范控制型监督。第三，基于宪法解释的宪法监督体制。

[13] 参见1954年《宪法》（已失效）第31条第6、7项。[15]另一方面，1978年《宪法》开创性地赋予全国人大常委会以宪法解释权，这与1954年《宪法》制定时的观点相较有鲜明的变化。而在更为强调依据法律的科层式治理时，党政之间的联系则相对淡弱。

二、党政合署及其合法性困境从1982年至2023年，我国已经进行了八次机构改革，除了1988年贯彻邓小平党政分开思想的改革和2018年党政合署改革涉及党与国家的关系外，其余的机构改革是流程改革而非结构改革，侧重于政府职能的转变、人员的调整和运作方式的改变，旨在提升政府的工作效率，几乎不涉及权力的合法性来源等问题。党的十九大报告更是多次提到伟大斗争——实现伟大梦想，必须进行伟大斗争。合署办公后争议的核心在于，具体行为是合署机关做出的政治行为，还是行政行为？相关决定是基于党内法规作出的，还是基于国家法律作出的？应该如何监督此类行为，是否可以纳入行政诉讼的范畴？在传统行政法理论中，传送带模式是行政权运作的基本逻辑。人民不是形式主义法律所设想的抽象的、同质化的当事人，而是具体的、分化的社会大众，不同人的用户体验是不同的，越来越多的研究表明，越是精巧的法律程序，就越对社会上层有利，而社会底层则难以迈入法律之门获得正义。

借助历史叙事绕过观点争议确认事实，这是党在处理敏感问题时常用的方式——如1981年党的历史决议写作中就运用了这一方式。为了更好地贯彻落实党政分开，十三大报告要求党退出具体的行政事务领域，撤销与政府机构重叠的党委办事机构，逐步撤销政府各部门的党组向批准它成立的党委负责的机制。

第二，在具体的难办案件中，由审委会来代表无法在专业化法律条文中被表达的沉默的大多数的诉求，借助审委会应对法律条文难以消化的硬核，以输出一个符合法律规定的判决书。第一，党的强制能力主要体现在党对军队的绝对领导上。1982年宪法压缩了党的领导的阐述，党政分开的政治主张得到认可，从一种政治主张变成一种宪法和法律所确认的宪制框架。前者引发行政机构设置的科学性、行政效率等问题，后者带来党政关系的讨论，将过去隐藏在幕后的党政关系拉入舞台，对国家权力（尤其是行政权力）的来源、边界、行使方式和监督带来重大变革，引起合法性重构的压力。

要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志。而在那些更适合用法治的方式来治理的领域，党政合署并未涉及。八二宪法设立了国家的中央军事委员会，除了在国家领导人的过渡时期外，两个委员会的主席都是同一人，党的中央军事委员会与国家中央军事委员会早已实现合署办公。三、党政关系的变迁：历史与现实在新中国的治理逻辑中始终存在着运动式治理与科层式治理两条脉络，常规性的科层式治理存在的内在困境，导致了组织失败和治理危机，运动式治理进而兴起成为斩断戈尔丁之结的利器，形成党和国家的两种治理路线。

（三）党政关系再调整的现实机遇党治与法治、党与政府关系的远近，与时势紧密相关，与人民的诉求紧密相关。党领导司法不是政治与法律间非此即彼的简单命题，政法与法政交织的故事才更接近真实。

总之，在中国共产党发展出的政法体制中，无论是司法、行政乃至立法，都是执行党的意志的机关，在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开。任何行使职权的行为都要受到监督，只不过有的监督依据的是国家法律，有的则是依据党内法规和党的组织纪律，这两种承担责任的方式之间存在重大差别。

（一）新中国成立初党政关系的变迁社会变迁与政治改革通常无法在法律框架下实现，政党所承担的职责并不简单地写在法律条文之中，还体现在路线、方针、政策、计划、口号之中，后者有时候会超越前者的框架。十八大以来的改革为党政关系研究提供了新素材，从具体的改革措施中我们可以看出，党政合署所涉及的更多是适合由政党来掌控的国家能力，因而党政合署并没有改变20世纪八十年代以来的基本法治经验，而是有助于国家治理能力的提升。在2023年最新的《党和国家机构改革方案》中，组建中央社会工作部统筹指导人民信访工作，统一领导国家信访局，并将国家信访局由国务院办公厅管理升格为国务院直属机构，以此更好回应信访人的诉求，维系、夯实党和国家与人民群众之间的血肉联系，铸牢我国政治正当性的基石。韦伯认为，政党分为两种类型，一类是英美式官僚制的政党，以官职续任权或占取官职为目标，一类是基于信仰或世界观成立的政党，如取消了社会主义者镇压法之后的社会民主党。如在全国人大的立法活动中，人大代表的参与程度远不如专门从事法律制定的立法官僚，后者在立法的规划、法案的起草直至法律的解释过程中，都占据着主导的地位。而1980年的中央政法委变成一个协调机构。

其次，从政党的具体活动的角度来说，中国共产党以什么方式避免官僚化的影响，保证自己具有上述代表性？避免政党官僚化的关键是时刻保持党与人民群众的关系，探索克服政党国家化的方式之一，不可能仅仅局限于形式主义地讨论党政分离和党的组织建设，而应该从那个逐渐丧失的传统中探索参与性民主或人民民主的途径。又如，在统战工作领域，将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部，后者对外保留国家宗教局、国务院侨务办公室的牌子。

党内职能部门与政府行政机构的合署办公，即我们最熟悉的两块牌子，一套人马。如法官专业化早已经成为司法改革的基本要求，行政管理领域的人员专业化却并未成为核心目标，在依法行政的同时还可以不断强调其实质化水平，甚至行政法学研究中还在反思形式法治局限的基础上提出了实质行政法的倡议。

改革也是某种意义上的革命，为新时代党政关系的调整提供了宪法依据，尽管改革开放以来我们进行了多次机构改革，但是还有一些问题，由于以往主要是调整政府机构，受改革范围限制还没有涉及，党政合署改革在某种意义上便是要解决历次改革所遗留下来的问题。这种全面领导需要通过制度化的方式落实，而不能停留在口头上，坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设，不是空洞抽象的，需要通过机构改革使党的领导这个最大制度优势充分发挥出来。

（一）国家能力视角下的党政分工在2018年《深化党和国家机构改革的方案》中，除第一部分外，其余改革并不直接涉及到党与国家关系，不管是国务院还是全国人大的改革，所遵循的都还是社会变化带来管理结构转型这一最基本的逻辑，更多属于机构内部的改革。政法体制包含了党法关系和法民关系两个维度，其中，党法关系是关键，法民关系最终也会转换为党法关系，而党法关系包含了政党与立法（人大）、行政/执法（政府）、司法（法院）的关系。从未来趋势上来说，由于中国共产党面临着较强的绩效合法性的压力，而国家基础权力本身相对滞后，加之官僚化风险的积累，借助政党的运动化治理在短期内可能不会消失。法学界则更多关注改革所带来的合法性困境，党政机构的合署合并改革使得党的机构和国家机构变成一套人马，可能会引发合法性链条的断裂：在八二宪法所确立的人民主权模式下，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行政行为需要有国家法律的授权。

（二）党政合署背后的时间性代表根据《宪法》第3条第3款的规定，一府一委两院的权力都源自全国人大，全国人大是我国的最高国家权力机关。政治学界将国家能力理论引入中国后，最初将国家能力分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力四种。

1989年之后，新的领导集体深刻反思了中国的政治体制。党政分开成为改革开放后一定时期内政治体制改革的方向，也能够在极富解释弹性的八二宪法中找到文本上的支持。

法学界也逐渐认可这种打破利益格局推动社会变革的改革的政治实践，如有研究认为共和国的历史上有过三次意义深远的社会革命和法治革命，十八大以来国家治理体系和治理能力现代化，成为了第三次社会革命与法治革命的主线。党与国家政权机关的履职风格不同，两者在职能上要有区分。

政治官员的伦理责任严于法律责任，以法律责任追究政治官员，可能恰恰意味着一种倒退。伴随着我国社会主要矛盾转为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，未来的改革可能需要重写再分配规则，打破过去的利益格局，从部分人先富起来转而追求共同富裕。在党章中共产主义是高频词汇，更为重要的是，丧失共产主义的理想信念是对党员干部进行纪律检查的重要依据，常见于相关的党内通报中。在这些质疑背后还隐藏着一种淡淡的担忧，即此轮改革是否改变了1980年《党和国家领导制度的改革》以来所确立的党政分开立场、将会导致新的党政不分？对党政合署改革的合法性质疑，不仅关乎党和国家重大改革的进行，还涉及党与国家机构关系等学术命题，对我们理解社会主义政法体制下党的领导亦有重大意义。

第四，党的吸纳整合能力主要体现在统战一线工作中。不同治理路径塑造了不同风格的党政关系，一般而言，每当更加强调运动治理的时候，党政关系中就更为偏重党对国家机关的领导。

合署办公后，对内工作人员相同，对外没有统一称呼，如中纪委和国家监察委的称呼同时存在。主要是：党的机构设置不够健全有力，党政机构职责重叠......国家治理体系强调的是国家治理的制度性框架，国家治理能力强调的是治理功能。

英美宪制中政治与法律的关系也大体如此，政治表达的最高形式不在根据现行法律而召开的正式大会中，而在向人民提出‘非正式的和未经授权的建议的‘非常规的僭越的特权中。武汉中院在终审裁定中指出，省委保密办与省保密局两块牌子，一套人马，保密局的职责属于行政管理职能，应该受到法院审查。